府谷转型升级机构示意图

榆林市经济社会发展专家工作站特聘专家 徐良

“黄土高原写华章，黄河岸边奏凯歌”。改革开放以来，乘国家变革之潮流、时代发展之方向，府谷在经济增长和社会发展快车道上一路跃马扬鞭、奔腾向前。依托国家西部开发战略，借助煤炭资源动力，在“十五”和“十一五”10多年间，府谷经济社会获得了超常规模和超常速度的发展，由一个贫穷落后的山区县一跃跻身全国百强县和西部十强县。2012年全县地区生产总值、财政总收入、地方一般预算收入，分别达到450亿、86亿、27.43亿，分别是2000年的100倍、80倍和60倍，富裕府谷─宜居府谷─文明府谷─幸福府谷“四个府谷”建设成就卓著、光芒四射，连续获得全国文明县城、全国生态文明先进县、全国最具发展潜力县、全国科技进步先进县、全国新能源产业百强县、全省最佳投资环境县、全省发展非公有制经济工作先进县、省级园林县城、省级环保模范城市、省级双拥模范县和全省文化先进县等20多项荣誉，成为陕西北大门上的璀璨明珠，全省县域经济的楷模，榆林崛起的代表。

临近“十三五”，陕西省委和省政府赋予府谷更大的历史使命，即建成全省全面建设小康社会示范县、全省县域经济发展的领头羊、全省民营经济转型的试验区、全省新型城镇化发展的示范区和全省重化工低碳循环产业的样板区。但是在当前，府谷却经受着前所未有的挑战，面临着来自两方面的压力：一方面，以资源性量能推动的经济增长模式越来越受制于中国生态环境总体调控要求，市场压强日益增大，产能萎缩，增长趋缓；另一方面，在全球经济下滑、国内经济疲软的新形势下，既要转型升级，又要保持经济社会的中高速发展。这样，府谷又一次被推到前进的十字路口，出现在时代变革的大舞台。

怎么办？府谷能否再次“舞动榆林”？

如何做？府谷能否再次“舞领陕西”？

答案只有一个：“拐弯超车”。即“拐弯转道、超车前进”——保障经济增长在快车道上不滑坡、社会发展在快车道上不落后的前提下，借助中央深化改革的春风，通过自上而下的顶层设计，通过路线教育，调动全县人民的创造热情和县域总体发展量能，率先实现经济社会双重转型升级，并创造新的辉煌。很明显，“拐弯超车”要比“加速度”前进的风险更大，这是一种“突变”式发展。它有三个高标准：第一，“驾驶员”高水平；第二，“车辆”高性能；第三，“道路”高质量。如果不具备这些条件，就有可能滑坡下行，导致严重后果。

目前，府谷正在经受着严峻的考验。既考验着“驾驶水平”即领导智慧和管理能力，也考验着“车辆性能”和“道路质量”，而如何找准“拐点”、如何奋力“爬坡”、如何聚力“向上”就成为关键。很明显，府谷的实践探索不仅对全国资源性城市可持续发展，而且对陕西县域经济转型升级，对榆林深化改革模式探索，都具有非常重要的意义。

战略转移——

观念转变与顶层设计

每一场历史巨变都是从观念革命开始的，它由新思想点燃火种，新战略驾驭方向，新生力量推动发展，最终系统完成。深化改革引发的新一轮中国巨变同样如此，由之掀起的转型升级浪潮，必将给中国造就一批新的县域经济巨人，它们将以先行者的姿态出现，从战略设计、管理创新、经济成效和社会活力等方面提前行动，在唤醒公众意识、确定社会信念、探索转轨方向、寻求升级路径等诸多方面率先“起舞”，推动本地区顺利踏上可持续发展道路。地处晋、陕、蒙能源“金三角”核心，驻守陕西北大门，代表榆林崛起中坚力量的府谷所交出的“答卷”，将显得格外不同凡响，展示出瞩目的示范性意义。

府谷新一届县委、县政府成立之际，恰好是中国深化改革浪潮掀起之时。县委书记马治东有一个简单而形象的比喻：要是把府谷的转型升级比作一次航行，那么战略便犹如船上的罗盘，它引导航船到达理想的彼岸。

因此，如何确定战略，转变观念，推动转型，促进升级，就成了府谷深化改革的主旋律。自上而下推动，由下而上掀起，全党动员，全民响应，全社会行动，府谷以高涨的热情，亮丽的舞姿，在千里高原，黄河沿岸，描绘着新的时代画卷。

1.主题讨论破题，路线教育促进。

岁月穿烟云，时代写华章。

改革掀巨浪，转型铸辉煌。

波涛不息的黄河，千百年来一直沿府谷自北向南顺流而下，昼夜不停地激荡着富饶美丽的府谷大地，席卷着人们生活的每一个领域。2013年，古老的黄河又一次沿着蜿蜒曲折的晋陕大峡谷，呼唤着府谷春天的到来，迎接着府谷转型升级的乐章！

这一年下半年开始，两个新的关键词——“转型升级”和“路线教育”频频出现在府谷的时代屏幕上，不断地吸引着人们的眼光，聚集着社会的注意力。媒体在讨论，县委在设计，政府在推动，企业在跟进，城区在喧闹，社会在沸腾……这一切全都根源于县委开展的“转型升级——助推发展主题实践活动”与严肃活泼的“党的群众路线教育实践活动”，这是空前的府谷大讨论和大实践，它对府谷深化改革产生着深远的影响。

黄河在问：

是谁，能肩负深化改革的重任？是谁，能率先实现观念的转变？是谁，能推动转型、促进升级？是县委和政府的灯光；是一面面红色的党旗，是一颗颗热切的心；是千万个兴业的干部，是千万个图强的团队；是千百万劳动的双手，是千百万劳动的群体；是数不胜数的企业和企业家……

高原在想：

深化改革──方兴未艾，路途艰险。

转型升级──波浪翻腾，谁主沉浮？

府谷县委怎么想？怎么办？

府谷政府怎么想？怎么办？

府谷人民怎么想？怎么办？

答案只有一个，学习！讨论！探索！

学习再学习，讨论再讨论，探索再探索。

学习从全党开始，讨论由干部先行，探索由组织推进。县委领先，政府推进；人大监督，政协参与；部门展开，乡镇赶超；媒体助威，企业拓进。一次次学习，一场场讨论；一次次报告，一场场专题；千万份心得，千百份简报，达成了普遍的府谷转型共识，形成了一致的府谷升级理念，联通万众，汇聚民心，聚集能量，让社会的创造热情、改革动力，紧密地积聚在县委和县政府周围，促进府谷实现观念转变和战略转移，在深化改革、转型升级的道路上昂首迈进，阔步向前。

2.顶层设计聚力，战略转移推动。

战略之所以重要就在于它的全局性、方向性和前瞻性，并且无可替代。在深化改革、转型升级的道路上，顶层战略设计是最高设计，但也是难度最高、风险最大的设计，牵一发而动全身，稍有不慎，就会产生严重后果。它考验着领导智慧，检验着管理水平，也拷问着设计者的勇气和能力，肩负着非常重大的责任。府谷县委的顶层设计是分阶段、分层次进行的，在初级阶段，主要围绕总体战略、民营企业战略、县域经济战略三方面展开。

总体转型战略是：（1）西部领先，（2）东部崛起，（3）中部带动，（4）南北开花。即以开发早、基础好、实力雄厚的西部地区为龙头，率先行动，提前展开；以开发较晚、起点较高、前景较好的东部地区加大力度，创优争先，攀登高峰；以人口集中、产业密集、城乡一体化布局合理的中部地区为圆圈，依托中心县城带动，全面发展；同时南北开花，双向共振，两翼齐飞，推动府谷勇攀高峰，实现“二次腾飞”，全面走上可持续发展道路。

民营企业转型战略是：由注重经验转为注重智慧、由注重要素转为注重战略、由注重职能转为注重责任、由注重规模转为注重效益、由注重资源转为注重产品、由注重投资转为注重经营、由注重资金转为注重科技、由注重项目转为注重市场、由注重生产转为注重管理、由埋头奋斗转为科学奋斗。

县域经济转型战略是：从唯GDP向生态社会循环发展转变、从粗放型经济增长向可持续发展转变、从单一产业独大向多元产业并举转变、从少数人先富向多数人均衡共享转变、从传统生产模式向现代经营管理转变、从资源开发推动向科技开发推动转变、从拓展国内市场向拓展国际市场转变、从选择一元价值向选择多元价值转变、从单向经济结构向立体经济结构转变、从政策调控为主向市场调控为主转变、从介入狭窄行业向介入开阔世界转变、从置身稳定格局向动态竞争格局转变。

这样，就形成重心突出、整体推进、有序递进的战略态势，给府谷的转型升级提供了科学可靠的战略保障和战略优势。

3.分析困难到位，判断优势科学。2013年冬天，府谷经受着“大气寒流”和“经济寒流”的双重袭击，形势十分严峻。一是全国性经济下滑带来的“强寒流”，二是全国性经济转型带来的“冷压缩”，三是行业性产能过剩带来的“强降温”，四是区域性金融动荡带来的“硬冷冻”，形成改革开放以来最寒冷的“经济严冬”。骤然间人心不稳，悲观情绪蔓延，人们的全部忧虑和追问集中到一个聚焦点——府谷的出路在哪里？

这是摆在县委、县政府面前的第一考题，是寒冷的“经济严冬”；是难度极大的“拐弯超车”。为此，县上领导下基层，进部门；到企业，入车间；去乡村，访农户；顶风雪，冒严寒；向企业家求教，向基层干部问政；与地方领导座谈，与民间人士讨论——量摊子，摸底子；找法子，探路子……

县上召开了一系列经济分析和发展研讨会，科学地回答了府谷的“思路与出路”，解读了府谷的“劣势困难与优势条件”，并通过随即展开的“转型升级——助推发展主题实践活动”，促进府谷实现了战略重心的艰难转移、深化改革的负重转身。

存在问题与劣势：经济下行，增长放缓；结构失衡，一业独大；产能过剩，产品积压；结构同质，产业雷同；经营粗放，管理落后；分配悬殊，系数扩大；文化失衡，重物轻人；科技滞后，投资乏力；运力不足，市场低迷；资金短缺，功能萎缩。

发展优势与条件：不可替代的资源优势、体量巨大的基础积累、实力雄厚的民营企业、前所未有的民生保障、奋勇拼搏的企业家群体、风雨同舟的干部队伍、洗尽铅华的建设经验、内涵丰富的社会智慧、不断增长的财政收入、渴望科技的企业需求、全民思变的社会共识、省委市委的支持。

千斤重担系在身，万重困难终有解。优势大于劣势，机遇大于挑战，由于思想得到了统一，信心得到了恢复，战略得到了确认，方向获得了认同，府谷踏上了“转型升级”的新航程！

经济转型——

系统优化与市场振兴

府谷是典型的资源性县域经济体，其经济增长并不完全由市场主导，而是以煤炭为龙头、能源产业为主体的政策与市场相捆绑的混合型经济，进入21世纪的10多年以来，三次产业结构一直徘徊在1∶90∶10上下，能源经济对GDP贡献始终保持在90%以上。因此，府谷经济转型的支点仍然是产业和市场需求的双重驱动，转型的根本出路在于系统优化，振兴市场，基本思路可以概括为“三个围绕”——即围绕煤炭深转化，围绕转化促升级，围绕升级促发展。

大园区带动，高科技转型。园区经济规划超前、装备先进、产品领先，不仅科技含量高、市场前景广阔，而且节约资源、满足生态环境要求，是可持续发展的最佳模式。目前，府谷园区经济已形成省、市、县三级梯队为主的“飞雁模式”，清水川、皇甫川、庙沟门、郭家湾四大工业园区实力雄厚，恒源、东山、黄河三大工业小区茁壮成长，庙沟门、郭家湾、新尧、高山、丁家伙盘、李家石畔、万家墩、板墩等八个兰炭产业园在行业内独占鳌头；精心打造了高庄则省级农业示范园区，规划建设了四个现代农业园区，形成近30个现代农业小区，特色农业产业规模进一步壮大。目前，府谷“七区八园”工业布局和以煤炭、化工、冶金、电力及建材为主的工业体系基本形成，2013年园区经济占府谷总体经济规模的1/3，预计到2020年将超过60%，全面引领府谷经济进行系统优化和实现转型升级目标。

大项目引领，大市场接轨。项目经济是一种定位清晰、效益明确、过程与目标高度统一的发展模式。特别是特大型项目投资，由于其建设主体实力雄厚，投资规模大、装备先进、科技优势突出、市场前景好，对本地区GDP增长和产业带动效益非常显著。2013年，全县规模以上企业达到263户，实现工业增加值372.91亿；进入2014年，府谷依托园区积极引进神华、华能、大唐、中煤、陕煤、陕投等大型战略投资者，一批重大项目陆续开工建设，发挥着直接的“杠杆撬动”作用，梯次释放府谷经济转型升级活力。

小产品夺冠，小投资创优。在追求规模经济和GDP总量的今天，与那些大投资、大项目相比，小产品和小产业，小投资和小项目，往往是更适合老百姓的富民经济。以“小产品撬动大市场，小产业争做大品牌，小文化争闯大世界，小投资争夺大名片”为方向，府谷将在科技、文化、旅游、体育、休闲、商务、制造、金融、酿酒、农业、果品、养殖、蔬菜等领域培育一批投资小、见效快、科技含量高、市场前景好的项目，拓展经济转型渠道，壮大县域经济可持续发展能力。

府谷的经济转型是整体系统优化与市场接轨的双重驱动，优化为了转型，转型为了升级，升级获得更强的市场竞争力，并推动府谷经济解困前行，奋力爬坡，向上攀登。

产业升级——

接续配置与植入扶持

转型开辟新航程，升级攀登新高峰。进入2014年，府谷全面迎来了深化改革的春天。但如何转型？怎样升级？各个城市和地方政府并没有一致的对策，也没有现成的答案，府谷县委书记告诉我们，他的法宝就是“四个抓手”，即抓住焦点促转型，抓住支点促升级，抓住重点求突破，抓住亮点助发展。面对多元的经济结构和复杂的产业体系，结合府谷的经济转型和产业升级实践，可进行如下总结。

新型产业植入模式。即选择适合府谷经济条件的DNA基因谱系，找准支点，通过政府作用，直接在本地区植入具有发展前途的产业，并制定鼓励该产业发展的配套政策，在府谷建立新的产业体系，带动区域产业直接升级，增强可持续发展动力。

这是一种在市场经济基础上进行规模投资，建立新型主导产业并获取发展动力的转型模式，政府力量、投资环境、优惠政策在其中发挥主导作用。这一模式遵循两个原则：一是产业层次高，即要求所植入的新型产业必须具有较高的科技含量，能代表产业发展的未来方向，具备独特的核心竞争力；二是产业辐射力强，即要求所植入的新型产业能真正对区域经济起到引领作用，并具备辐射扩散功能。府谷在选择新项目、引进新投资过程中，正在遵循这种模式，着力打造新型产业主力平台，发挥转型升级带动作用。

产业链延伸扩展模式。即对府谷原有产业资源进行产业纵向拓展，在原有特色优势的基础上，通过技术进步及产业改造，扩展产业链，培育深度加工能力，向下游方向持续延伸，进而起到产业转型升级的整体带动作用。这一模式遵循以下两个原则：一是拓展产业与府谷本地优势相关联，即将要拓展的产业链与原有产业体系优势互补，产生新的合力，形成纵深带动力；二是产业拓展延伸具有可持续性，要求新型产业链拥有较大高科技含量，同时具备明显的市场延伸性和竞争优势。可以说，府谷的这种升级转型在全国并不落后，府谷的高新产业园区和现代农业园区里，许多新投资和项目都在探索实践。

传统优势产业扶植模式。即对传统产业中已经萎缩但仍有发展潜力、或有带动能力但未予重视的产业，予以扶持改造，培育壮大。这一产业转型升级遵循以下两个原则：一是内生型，即所扶植产业一定是府谷本地内生成长、发展基础好、市场优势明显、发展潜力大的产业；二是带动性，即所选产业必须具有充分的产业带动能力，能充分利用本地资源，发挥本土优势，从而起到整体带动作用。放眼府谷，一些深加工项目、农业项目、养殖项目和酿酒项目，正在吸引着市场注意，引导着升级转型的方向和趋势。

新型城镇——

中轴布局与组团展开

自上而下的改革深化，如火如荼的转型升级，此起彼伏的新型城镇化运动，汇聚成奔腾不息的时代浪潮，席卷着中华大地，推动着中国现代化运动澎湃向前。就全国来看，幅员辽阔的地方城市和县域城镇带将成为新型城镇化的主要载体。新型城镇化的“新”重在资源配置、产业分布、人口聚集和生态环境等诸多功能的整体布局，它集经济转型、产业升级、社会发展、环境宜居为一体，历史性地改变中国城乡结构和生活条件。府谷根据自身特有的经济、环境和社会状况，提出以“科学规划为先导，产业布局为依托，基础建设为杠杆，人口聚集为中心，生态环境为动力”的新型城镇化思路，将全面提升府谷的发展质量和发展水平。

中心“聚核”：即沿神朔铁路由新民镇、孤山镇和府谷县城组成新的县域发展核心区域，这是城镇人口和产业的集聚中心，也是人流和物流转运的枢纽区域。

两线“成带”：即分别沿新河高速公路和府准一级公路形成县域城镇发展带，这是未来府谷对外交通的主要组成部分，也是连接城镇和工业园区的桥梁。

建构“轴心”：建设大昌汉镇为县域西部中心，庙沟门镇为县域中北部中心，皇甫和清水共同为县域东部中心，突出中轴，组团发展。

打造“网络”：以县域各级交通、信息、能源通道作为城镇体系的网络连接线，建设等级分明、联系紧密、协调共进的新型城镇化网络结构。

这样，以府谷县城为主体，通过搭建“一核两带三心网络化”城镇格局，梯次形成府谷——中心县城I级聚力——核心区域II级环绕——重点镇Ⅲ级拓展——建制镇Ⅳ级辐射——新型农村社区Ⅴ级延伸的一体化5级新型城镇体系，促进府谷在新型城镇化道路上豪迈向前、阔步发展。

社会建设——

底线保障与幸福跨越

面向未来，无论转型还是升级，最后的目的仍然是人，落脚点仍然是社会发展，其核心是生态保障和生活幸福，这是根本的方向。在全国资源性城市和县域经济体系中，府谷有很强的代表性，因此围绕转型升级，建设“幸福府谷”所面临的各种挑战之应对，各种难题和困扰之解决，都具有可贵的示范性、参照性和借鉴作用，这也是府谷智慧和府谷探索实践的重要价值和重要意义。

面对新目标，迎接新挑战，府谷将划定“三条底线”，最大限度保障经济建设保持中高速增长，社会发展保持可持续推进。“三条底线”一是环境生态底线，二是经济生态底线，三是社会生态底线。

环境生态底线。主要由县域大气污染、水资源污染、土壤污染、林草植被覆盖率、生活垃圾与污水处理率、城区清洁能源占比率、城区人均公共绿地面积、城区采暖集中供热普及率、公众对环境满意率等多项指标构成。通过环境生态底线的严格划定，提升府谷可持续发展高度，提高府谷的知名度和美誉度，确保人们宜居乐业、幸福生活。

经济生态底线。主要由安全生产指标、资源产出指标、资源消耗指标、资源综合利用指标、废物排放指标、经济增速底线等多项内容构成，确保府谷经济实现量的积累和质的提升同步，环境改善和效益优化同步、经济建设和社会要求同步。

社会生态底线。主要由公共治安、交通安全、信息安全、教育文化、人均收入、人均消费、医疗保障、养老保障、住房保障、社群关系等多项指标内容构成。通过社会生态底线的划定，保障公共开支，推进民生建设，确保社会和谐进步，促进“幸福府谷”建设。

这三条底线由严格的指标、指数构织成严密完善的网络体系，细化到每一个生产、生活领域，落实到每一个部门、行业、企业和社区环节。业业有规矩，行行有尺度；物物有指标，事事有底线。将有力促进府谷攀登可持续发展高峰，早日完成“幸福府谷”建设目标，迎来府谷“二次创业”的新时代。

新理念指引新方向，新实践创造新辉煌。府谷的“三条底线”也是三条“高压线”，是不可逾越的“红线”，实际上这是一种“稳固底盘，抬高底座，科学转型，系统升级”的发展模式，从体制上为府谷经济增长、生态环境和社会发展提供了安全保障，为“幸福府谷”建设戴上了“安全帽”。

经济转型今朝秀，产业升级百年计。府谷的探索正在展开。目前，全县上下一心，紧紧围绕“四转”，即“转思想、转产业、转方式、转管理”积极探索，紧紧围绕“四升”即“基础承载能力大提升、生态文明建设大提升、文化事业发展大提升、民生幸福水平大提升”奋力拼搏。我们期待，在转型升级、深化改革的道路上，豪迈的府谷持续一路领先，在新时代的舞台上再次“舞动榆林”，“舞领陕西”！